Financiación autonómica: las cuentas de la discordia

Ahora que en Catalunya se acerca la cita con las urnas, el debate sobre la financiación autonómica vuelve a estar sobre la mesa. La por ahora última polémica es el supuesto ‘dumping’ fiscal de la Comunidad de Madrid a cuenta del impuesto sobre el patrimonio. ¿Es cierto que las ventajas fiscales de Madrid han atraído a personas con gran patrimonio? Los datos señalan que sí. Pero más allá de esta discusión, parece razonable pensar que el sistema necesita una reforma en profundidad que subsane sus vicios. ¿De Madrid al cielo? Dirk Foremny Profesor agregado de la Facultat de Economia i Empresa de la UB El debate político sobre la financiación de las comunidades autónomas, abierto una vez más con la aprobación de los Presupuestos del Estado, se ha vinculado con términos como paraíso, oasis o infierno fiscal; algo que denota cierta confusión. La literatura en inglés utiliza la expresión ‘tax haven’, en su sentido más genérico, para referirse a un lugar que ofrece ciertas ventajas fiscales para atraer a contribuyentes. Paraíso fiscal, término que ha marcado este debate en el ámbito político, no es más que el resultado de una confusión lingüística: ‘haven’ significa refugio y no paraíso (‘heaven’, en inglés). La pregunta clave en este debate es si las condiciones fiscales que ofrecen algunas comunidades atraen a contribuyentes de otras regiones y el protagonista en el discurso ha sido el impuesto sobre el patrimonio (IP). Dicho impuesto existe en España desde 1978 y, desde sus inicios, ha sido prácticamente uniforme en todas las regiones hasta su breve supresión entre 2008 y 2010. Tras su reinstauración, en el año 2011, las autonomías comenzaron a ejercer su derecho a cambiar y adaptar su diseño y, desde entonces, las diferencias en la escala de gravamen entre regiones son notables. Recientemente, la bonificación del 100% de la cuota del impuesto desde 2011 en Madrid ha sido el centro del debate. Pero ¿es cierto que las ventajas fiscales de Madrid han atraído a personas con gran patrimonio? Para responder a esta pregunta, en un trabajo realizado conjuntamente con Clara Martínez-Toledano (Imperial College London) y David R. Agrawal (University of Kentucky) analizamos la movilidad de los contribuyentes cuyo patrimonio era lo suficientemente alto como para estar sujeto al pago del impuesto sobre el patrimonio. Los datos recabados nos permiten analizar los cambios de la residencia fiscal de contribuyentes con este perfil a lo largo del periodo 2005-2015. Con la finalidad de detectar el efecto de la bonificación en Madrid, comparamos los flujos hacia dicha comunidad después de 2011 con los que existieron previos a esa fecha. Observamos que, en tan solo cinco años, unas 6.000 personas de otras partes de España que debían pagar este impuesto han cambiado su residencia fiscal a la Comunidad de Madrid. Además, confirmamos que estos flujos no existían cuando el impuesto era prácticamente uniforme en todo el Estado o no estaba vigente. Con la aplicación de metodologías estadísticas, concluimos que el porcentaje de personas con un patrimonio superior al límite exento de pago de dicho impuesto ha crecido en un 10% en Madrid a lo largo de los cinco años posteriores a la aprobación de la bonificación. La competencia fiscal a la baja es un fenómeno real que se observa en los datos analizados. En el ámbito político, los partidarios de esta competencia argumentan que sirve como un mecanismo para restringir gastos innecesarios de las comunidades. Sin embargo, se trata de un argumento muy discutible debido a varios motivos. Es cierto que Madrid pierde los ingresos relativos al impuesto sobre el patrimonio; sin embargo, al mismo tiempo, el flujo de contribuyentes con gran patrimonio hacia esta comunidad genera un aumento de la base del ahorro del IRPF. La mitad de los ingresos de este impuesto también son cedidos a las autonomías, pero con diferencia a la base general del trabajo, los tipos marginales de capital se fijan únicamente con una tarifa estatal, precisamente para evitar la competencia a la baja. Nuestros datos indican que, por un lado, Madrid vio ampliada su recaudación por IRPF en un 4% de media entre el 2011 y el 2015. Por otro, las otras autonomias perdieron un 5% de los ingresos del impuesto de patrimonio y un 2,5% de la recaudación del IRPF. El término 'dumping' se refiere a la competencia desleal con la venta por debajo del precio de coste para adueñarse de una parte del mercado. No hay que ser muy creativo para observar cierto paralelismo entre dicha práctica y esta política fiscal ejercida por la capital española. Ha sido necesario abrir el debate sobre las características de los impuestos cedidos y es necesario pensar en una reforma que limite estas externalidades ligadas a la movilidad de los contribuyentes. Pero también es importante que cualquier reforma del sistema fiscal se enfoque en la redistribución entre los grandes patrimonios y los grupos más vulnerables. Los impuestos progresivos tienen una función importante: frenar el crecimiento de la desigualdad. El de patrimonio es un impuesto sobre el capital, pagado por los ciudadanos más pudientes (si no residen en Madrid). Algunos economistas proponen una tributación más alta de ganancias de capital en el IRPF. En España, estas ganancias en las rentas altas están gravadas con un tipo marginal del 23%, el valor más bajo si se compara con los vecinos occidentales de la UE, con lo cual, el infierno fiscal tampoco existe en ningún territorio del Estado A la espera de una reforma necesaria Ángel de la Fuente Director ejecutivo de FEDEA En España no existe un único sistema de financiación regional sino dos muy diferentes. Uno de ellos, el llamado sistema foral o de concierto, se aplica solo en el País Vasco y en Navarra, mientras que en el resto del país rige el sistema ordinario o de régimen común. Pese a la complejidad que esto comporta, nuestro sistema es equiparable a los de los países federales de nuestro entorno, tanto en términos de sus resultados como de su estructura y hay que empezar diciendo que, en términos generales, ha funcionado razonablemente bien. En las cuatro décadas transcurridas desde su puesta en marcha, las sucesivas reformas han ido adaptándolo a la creciente descentralización del país, permitiendo la transferencia ordenada de competencias a las regiones y dotando a éstas de una autonomía financiera cada vez mayor mediante la cesión gradual de una amplia cesta de tributos con un margen muy apreciable para modificar sus tipos de gravamen. Al mismo tiempo, el sistema ha garantizado un elevado grado de nivelación entre comunidades autónomas, contribuyendo así de manera muy significativa a mantener la cohesión territorial y social del país. Al igual que sucede en otros países, sin embargo, nuestro sistema de financiación regional también presenta algunos problemas importantes que convendría comenzar a solucionar lo antes posible mediante una reforma en profundidad bien meditada que debería ser una de nuestras grandes prioridades una vez superada la actual crisis sanitaria. Un vicio importante del sistema que dificulta considerablemente el proceso de rendición de cuentas de nuestras administraciones públicas es su complejidad y falta de transparencia. El sistema es tan complicado que resulta prácticamente incomprensible para el ciudadano medio y la información que se publica sobre su funcionamiento y resultados es incompleta, especialmente en el caso foral, y no está pensada para un público no especialista. Todo ello hace muy difícil que los ciudadanos puedan valorar de una manera informada cuestiones tan básicas como la equidad del reparto territorial de los recursos públicos y abre la puerta a la demagogia, al victimismo y al mantenimiento de situaciones de privilegio poco visibles para la ciudadanía. El segundo de los grandes problemas es que el sistema genera una distribución muy poco equitativa de recursos entre territorios que no responde a criterios claros y explícitos de reparto y nivelación. El déficit de equidad de nuestro modelo de financiación territorial tiene varias facetas. Una de ellas es la privilegiada situación de la que disfrutan las dos comunidades forales, País Vasco y Navarra, que, con datos del 2014 tomados del último informe publicado del Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas, disponían respectivamente de un 128% y un 82% más recursos por habitante ajustado que el promedio de las comunidades autónomas de régimen común a igualdad de competencias y de esfuerzo fiscal. Pero incluso dentro del territorio de régimen común, la desigualdad es elevada. Con datos de 2018, existe un abanico de unos 25 puntos porcentuales entre las comunidades mejor y peor tratadas por el sistema en términos de financiación homogénea por habitante ajustado, con la Comunidad Valenciana y Murcia en un extremo y Cantabria y La Rioja en el otro. Además, la aplicación de algunos de los fondos que integran el sistema introduce cambios muy importantes en la ordenación de los distintos territorios en términos de recursos por habitante que resultan difíciles de entender y aceptar para los perjudicados. El tercer gran problema es que el sistema incumple el principio de responsabilidad fiscal, esto es, la exigencia de que, en el margen, cada nivel de gobierno aparezca ante sus ciudadanos como responsable no solo de sus decisiones de gasto sino también de las cargas tributarias que han de financiarlas. De esta forma se busca alinear los incentivos de los gestores públicos con los intereses de sus administrados, obligando a los primeros a considerar en el margen también los costes, y no solo los beneficios, de sus actuaciones. En el caso de las administraciones regionales españolas el incumplimiento adopta la forma de una restricción 'presupuestaria blanda', esto es, de la percepción de que es posible trasladar una parte significativa de sus costes a la Administración Central, que terminará financiándolos de una manera u otra. En esta situación, el mecanismo natural de disciplina fiscal en una democracia (para gastar más hay que subir impuestos y esto tiene un coste electoral) deja de funcionar y resulta muy difícil resistir la presión para incrementar el gasto.

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